COME FUNZIONANO GLI SCHEMI BASATI SUL VOUCHER DI ISTRUZIONE E FORMAZIONE (BILDUNGSGUTSCHEIN) E SUL VOUCHER DI RICOLLOCAZIONE (VERMITTLUNGSGUTSCHEIN) IN GERMANIA

Scheda elaborata da Ilaria De Virgiliis, maggio 2015 – Della stessa ricercatrice è on line su questo sito una scheda analoga riferita all’esperienza statunitense.

Introduzione

Nei primi anni duemila in Germania si è intrapresa una serie di ristrutturazioni dei servizi pubblici di assistenza ai lavoratori per “attivare” [1] il mercato del lavoro. Queste riforme furono avviate dalla Legge di Riforma degli Strumenti del Mercato del Lavoro [2] (Job-AQTIV Act) dell’ottobre 2001.

Nel 2002, scoppiò il c.d. “Scandalo dei ricollocamenti”: l’Ufficio Federale dell’Audit (Bundesrechnungshof) individuò una manipolazione delle statistiche di ricollocamento dei disoccupati registrati all’Agenzia. Secondo l’Ufficio Federale dell’Audit, solamente un terzo dei ricollocamenti registrati aveva avuto effettivamente luogo, mentre i dati per i restanti due terzi erano stati falsificati. Questo scandalo costrinse il Parlamento tedesco a velocizzare i tempi di riorganizzazione delle strutture pubbliche dedicate al servizio ai lavoratori nel mercato. Due delle quattro riforme proposte dalla commissione “Servizi Moderni al Mercato del Lavoro” (Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) guidata da Peter Hartz, furono tradotte in legge nel dicembre 2002 ed entrarono in vigore il 1° gennaio 2003.

Queste riforme – oltre a modificare le previsioni per gli assegni di disoccupazione e a snellire la burocrazia dell’Agenzia Federale per il Lavoro, hanno introdotto nuovi strumenti per rendere le operazioni dell’Agenzia più trasparenti e il mercato del ricollocamento sul lavoro più concorrenziale.

L’Agenzia Federale del Lavoro

Sottoposta per legge al controllo del ministero del Lavoro e degli Affari Sociali, l’Agenzia Federale per il Lavoro (Bundesagentur für Arbeit) è un’organizzazione statale che ha il compito di implementare le leggi per il migliore funzionamento del mercato di lavoro e di fornire assistenza ai lavoratori nel mercato stesso.

Alcune delle sue funzioni includono il riposizionamento dei disoccupati nel mercato del lavoro, l’amministrazione dei pagamenti di assegni integrazione salariale e l’emissione di raccomandazioni di lavoro e/o riqualificazione. Come parte integrante delle “politiche di attivazione” per il mercato del lavoro operate dall’Agenzia, ci sono:

• la creazione di posti di lavoro e la formazione;
• l’erogazione di vouchers per la riqualificazione professionale;
• l’erogazione di vouchers per la ricollocazione nel mercato del lavoro;

Una maggiore trasparenza e uno snellimento della burocrazia sono stati ritenuti indispensabili a seguito dello “scandalo delle ricollocazioni” di cui si è detto sopra: il Governo istituì una commissione per la riforma dei servizi al lavoratore, guidata da Peter Hartz, consigliere del cancelliere Gerhard Schröder e direttore delle risorse umane della Volkswagen fino al 2005.

Le riforme proposte da Hartz furono presentate al Parlamento nell’agosto 2002.[3] Le riforme furono quattro (Hartz I, II, III, IV) e inclusero tra le altre cose:

• la creazione di agenzie di servizio personale (Personal-Service-Agentur)[4], agenzie temporanee, affiancate alle sedi locali dell’Agenzia Federale per il Lavoro, con il compito di fornire impieghi a tempo determinato ai disoccupati e assistenza nella ricerca di un lavoro a tempo indeterminato;
• finanziamenti agli imprenditori (“Ich-AG” Io-Inc.) per incoraggiare gli investimenti in nuove imprese;
• la previsione di corsi professionali o di riqualificazione.

Le riforme Hartz I/II hanno istituito il training voucher scheme (Bildungsgutschein), che è oggetto di questa scheda informativa.[5]

Il  Bildungsgutschein, o “buono per l’istruzione e la formazione”

Per definizione, i vouchers sono dei sussidi economici che permettono all’individuo di scegliere il servizio di cui avvalersi, tra quelli offerti dagli operatori accreditati.

Molto spesso il training voucher viene confuso con il voucher di ricollocamento. Entrambi sono un’assistenza finanziaria offerta dallo Stato, ma la differenza principale tra i due consiste nel fatto che il training voucher non è mirato a un’assistenza diretta nella ricerca di un nuovo impiego, quanto piuttosto al finanziamento di una formazione professionale o di una qualifica aggiuntiva.

Il training voucher viene presentato al lavoratore dal job advisor di una delle sedi locali dell’Agenzia Federale per il Lavoro, qualora questi lo reputi necessario per la reintegrazione del disoccupato nel mondo del lavoro. viene dunque descritto il corso necessario per la formazione professionale del lavoratore, la durata del corso, l’area territoriale in cui il voucher può essere utilizzato, il compenso massimo per il corso e il periodo di validità del voucher per la registrazione in un programma di formazione, che solitamente non supera i 3 mesi dall’emissione.

I job advisors delle sedi locali dell’Agenzia Federale per il Lavoro, non hanno la facoltà di indirizzare il lavoratore verso il corso offerto da un operatore accreditato piuttosto che un altro: essi devono limitarsi a consegnare al candidato una lista di operatori e corsi approvati.

Il Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein, o “buono per la ricollocazione”

Il voucher di ricollocamento prende il nome di Aktivierungs– und Vermittlungsgutschein ed è stato tradotto in legge dal paragrafo 16, comma 1 del Libro II in concomitanza con il paragrafo 45 del Libro III del Codice Sociale tedesco. Si tratta di uno schema che corrisponde approssimativamente a quello che in Italia è chiamato “contratto di ricollocazione” ed è stato introdotto in via sperimentale dalla legge di stabilità 2014, poi in via ordinaria dalla legge-delega 10 dicembre 2014 n. 183, di cui è attuazione per questo aspetto l’articolo 17 del decreto legislativo 4 marzo 2015 n. 22.

Dal Marzo 2002, i lavoratori disoccupati per almeno 6 settimane [6] , possono fare domanda per ottenere il voucher di ricollocamento. Questi vouchers vengono erogati solo ai soggetti che sono registrati in Germania come disoccupati presso l’Agenzia Federale per il Lavoro.

Ci sono due modi per ottenere un voucher di ricollocamento: nel primo l’individuo lo richiede direttamente alla sede dell’Agenzia Federale per il Lavoro, nel secondo il consulente della sede locale lo offre al lavoratore, sulla base di una valutazione soggettiva.

Le probabilità di ricevere un voucher di ricollocamento diminuiscono con l’avanzare dell’età. L’Agenzia Federale per il Lavoro opera delle politiche di selezione molto dure per l’allocazione di questo servizio, per cui molto spesso le donne e gli stranieri sono svantaggiati da questa selezione, mentre le persone coniugate hanno maggiori possibilità di successo nell’assegnazione di un voucher di ricollocamento.

Una volta che il candidato è in possesso del voucher di ricollocamento, questi si può rivolgere ad un’agenzia di privata specializzata nel servizio, accreditata presso la struttura pubblica competente. Il valore del voucher solitamente non supera i 2000 euro. I primi 1000 euro sono pagati 6 settimane dopo la reintroduzione del candidato nel mercato del lavoro, mentre gli altri 1000 vengono pagati dopo 6 mesi di impiego presso lo stesso datore di lavoro.

Le agenzie private di ricollocamento si riservano il diritto di negare i loro servizi al lavoratore, qualora i costi per il ricollocamento superino il valore del voucher.

Nel 2012 i vouchers per il ricollocamento messi a disposizione dei lavoratori sono stati 252.049. In quell’anno 17.723 persone hanno trovato lavoro mediante l’utilizzo di questo strumento. Nel 2013 i vouchers reclamati dalle agenzie di ricollocamento private, a seguito di un successful placing,  sono stati invece 31.291, ovvero poco meno del 10  per cento rispetto ai 332,617 allocati dall’Agenzia Federale per il Lavoro per quell’anno.

Problemi emersi nel corso dell’implementazione della misura

In un rapporto pubblicato sul sito web dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), di Peter Tergeist e David Grubb, si rileva una difficoltà che le agenzie private di ricollocamento tedesche affrontano nell’accettare i vouchers di ricollocamento: per riscuotere il valore del voucher, l’agenzia privata deve infatti dimostrare – cosa non sempre facile – di avere dato un contributo decisivo ai fini della rioccupazione del lavoratore.

Gli USA e la Germania sono accomunati dallo stesso problema riguardo all’uso da parte dei lavoratori di strumenti come i voucher di ricollocamento (e/o di formazione): i lavoratori con un basso livello di qualificazione professionale molto spesso sono incapaci di conoscere e valutare appieno le opportunità che si offrono loro nel mercato delle agenzie private di ricollocamento e/o di formazione; pertanto scelgono talvolta corsi o agenzie che non corrispondono alle loro esigenze.

Un ulteriore problema che i lavoratori tedeschi devono affrontare è la doppia selezione che essi subiscono per far uso del servizio di ricollocamento. La prima selezione è quella iniziale, quando essi presentano la domanda per il voucher all’Agenzia Federale per il Lavoro; la seconda è quella a cui vengono sottoposti da parte delle agenzie di ricollocamento private, che molto spesso oppongono un rifiuto ai disoccupati di lunga durata o ai lavoratori svantaggiati, ritenendo che il voucher non copra le spese effettivamente necessarie per un succesful placing.

 

BIBLIOGRAFIA

1. Ulf Rinne, Arne Uhlendorff, Zhong Zhao, “Vouchers, Caseworkers, and the Reform: Public Training Programs in Germany”, July 15, 2008, http://doku.iab.de/veranstaltungen/2008/Vouchers_2008_Zhao.pdf (ultimo accesso effettuato il 6 maggio 2015) .
2. Annabelle Doerr, Bernd Fitzenberger, Thomas Kruppe, Marie Paul, Anthony Strittmatter, “Employment and Earning Effects of Awarding Training Vouchers”, November 6, 2013, http://www.bath.ac.uk/economics/documents/external_seminar_papers/Fitzenberger_Employment_and_Earnings_Effects_180214.pdf (ultimo accesso effettuato il 7 maggio 2015).
3. Oliver Bruttel, “Delivering Active Labour Market Policy through Vouchers: Experiences with Training Vouchers in Germany”, September 2005, http://ras.sagepub.com/content/71/3/391.short (ultimo accesso effettuato il 4 maggio 2015).
4. Henrik Winterhager, Anja Heinze, Alexander Spermann, “Deregulating job placement in Europe: A microeconometric evalutaion of an innovative voucher scheme in Germany”, March 24, 2006, https://ideas.repec.org/p/zbw/zewdip/4590.html (ultimo accesso effettuato il 4 maggio 2015).
5. Peter Tergeist and David Grubb, “Activation Strategies and the Performance of Employment Services in Germany, the Netherlands and the United Kingdom”, OECD, Employment and Migration Working Papers, DELSA/ELSA/WD/SEM(2006)11, http://www.oecd.org/employment/emp/37848464.pdf (ultimo accesso effettuato il 4 maggio 2015).
6. Petra Kaps and Holger Schütz, “Privatisation of placement services in light of the transitional labour market approach”, Chapter 4 of Transforming European Employment Policy, February 2012, https://books.google.co.uk/books?id=uRSynfuhYJUC&pg=PA71&lpg=PA71&dq=Privatisation+of+placement+services+in+light+of+the+transitional+labour+market+approach&source=bl&ots=A5-yP9Tzhp&sig=5nIuhXb9583S8Dkhy8E7wX0A9PY&hl=it&sa=X&ei=pTFPVdW9CKWc7gb824GwBg&ved=0CDUQ6AEwAw#v=onepage&q=Privatisation%20of%20placement%20services%20in%20light%20of%20the%20transitional%20labour%20market%20approach&f=false (ultimo accesso effettuato il 4 maggio 2015).
7. OECD Review of Career Guidance Policies, “Germany Country Note”, Revised October 2012, http://www.oecd.org/germany/1939079.pdf, (ultimo accesso effettuato il 10 maggio 2015).
8. Regina Konle-Seidl, “Changes in the governance of employment servies in Germany since 2003”, October 2008, http://www.iab.de/966/section.aspx/Publikation/k080226n01, (ultimo accesso effettuato il 9 maggio 2015).
9. Werner Eichhorst, Maria Grienberger-Ziengerle, Regina Konle-Seidl, “Activation Policies in Germany: from Status protection to basic income support”, December 2006, http://ftp.iza.org/dp2514.pdf (ultimo accesso effettuato il 9 maggio 2015).
10. University of Freiburg, “Job Placement Vouchers summary”, https://www.empiwifo.uni-freiburg.de/lehre-teaching-1/winter-term-08-09/materials-labor-economics/job-placement-vouchers ( ultimo accesso effettuato il 9 maggio 2015)
11. Bundesgagentur fϋr Arbeit, “Statistiche del mercato del lavoro, L’accesso dei partecipanti nelle misure di attivazione e integrazione professionale in relazione del § 45 SGB III in Germania” (in lingua tedesca) http://statistik.arbeitsagentur.de/nn_255226/SiteGlobals/Forms/Rubrikensuche/Rubrikensuche_Form.html?view=processForm&resourceId=210368&input_=&pageLocale=de&topicId=759656&year_month=201312&year_month.GROUP=1&search=Suchen

NOTE

[1] Dopo la riunificazione della Germania, l’economia tedesca attraversò un periodo molto difficile, tra il 1995 ed il 2001 la crescita economica fu solo dell’1.6%. Gli obiettivi del “mercato del lavoro attivo” tedesco erano di ridurre la disoccupazione, riportare i disoccupati di lunga durata nell’occupazione. Il punto di queste riforme era di fornire supporto da un lato ma di pretendere un impegno dal lavoratore dall’altro.

[2] Gli obiettivi principali del Job-ACTIV Act erano la prevenzione della disoccupazione di lunga durata, il rafforzamento della flessibilità del mercato di lavoro per facilitare l’impiego di giovani, persone in età e di creare eque opportunità tra donne e uomini.

[3] Per maggiori informazioni sulle politiche di attivazione del mercato del lavoro Tedesco e sulle riforme proposte da Hartz, v. http://ftp.iza.org/dp2514.pdf

[4] Per maggiori informazioni, v. https://www.empiwifo.uni-freiburg.de/lehre-teaching-1/winter-term-08-09/materials-labor-economics/psa

[5] Mentre per il ricollocamento dei disoccupati nel mercato del lavoro, il Codice Sociale, Libro II e III, ha introdotto il “Aktivierungs- und Vermittlungsgutschein” – il voucher di ricollocamento.

[6] Fino al 2004 solo i lavoratori disoccuparti per 3 mesi potevano usufruire del voucher di ricollocamento.

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